王赫：中共「十五五」公共預算收入的增收困境

中共「十五五建議」中首次提要「保持合理的宏觀稅負水平」；之前，都是提「降低宏觀稅負」（如2016年）或「穩定宏觀稅負」（如2021年之後）。這顯示財政壓力山大，中共欲想方設法增加稅收、提升財政收入。但，從歷史數據和中國經濟走勢來看，這恐怕是一廂情願。

其一，稅收和公共預算增速顯著低於GDP增速，已成常態

中共曾有過一段光鮮的日子，稅收增速幾乎是GDP增速的兩倍，但2012年就結束了。整個「十三五」（2016—2020年）和「十四五」（2021—2025年），如下表所示，多數年份稅收增速和公共預約收入增速顯著低於GDP增速。

請注意，這段時間中共的稅收徵管能力在持續提升。2022年底已完成了「金稅四期」（智慧稅務），據說可以精準到每個人的銀行卡，可以歸納每一筆錢的來源和用途；又在醞釀升級「金稅五期」。

而且，中國以間接稅為主（稅收收入中間接稅佔比超過了60%；比較而言，發達國家這一比例通常在40%以下），而間接稅具有突出的保證財政收入的內在功能，無論生產者和經營者有無盈利，只要商品和勞務一經售出，稅金即可實現，簡便易行。

因此，稅收和公共預算增速顯著低於GDP增速，如果不論GDP增速的真假，這就表明中國經濟出了大問題。從持續時間看，「十五五」期間是解決不了的。可以推斷：「十五五」期間無須指望稅收和公共預算增速能與GDP增速協調。

表1：2016—2025中國GDP與一般公共預算收入（億人民幣）

數據來源：財政部

其二，（一般公共預算中）非稅收入的增長潛力有限

中共的一般公共預算，稅收收入之外，還有非稅收入（狹義），主要包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其它收入等六項。

在中共這，稅收收入和非稅收入猶如「蹺蹺板」，見表2，所謂「稅不夠，費來湊」，隨意性強、波動性高、徵收數量極大。這就大大偏離了非稅收入的本質（經合組織和世界銀行都是將非稅收入視為稅收收入的「次要但穩定的補充形式」）。

表2：2016—2025年中國一般公共預算收入（億人民幣）

數據來源：財政部

一般而言，稅收收入佔比越高，財政收入的質量就越高。而中共的非稅收入，這些年急劇增長。其在公共預算收入中的佔比，2013年為14.46%，2024年為20.36%，12年增長了5.9個百分點（中間有波動）。下表是大陸學者劉成良根據財政部、中國統計年鑑公布的數據所製作的。

表3：2013—2022年全國公共預算財政收入結構

不過，從2019年以來的數據看（見表4），非稅收入的增長潛力也是有限的。

表4：2019—2024年六項非稅收入決算數（億人民幣）

數據來源：財政部「全國一般公共預算收入決算表」（2019—2024年）

中共財政部「全國一般公共預算收入決算表」（2019—2024年）顯示：（一）專項收入、行政事業性收費收入、其它收入這三項相對穩定、增幅不大；（二）罰沒收入，從2019年的3062.09億增長到2024年的4522.58億，增長了1.48倍，但民怨極大，當局也有所顧忌；（三）國有資本經營收入波動極大，這主要是政策性的，裏面問題重重，持續提高國有資本經營收入阻力很大，除非中共最高層做出政治決斷，否則會遭百般阻攔；（四）國有資源（資產）有償使用收入增幅最大，從2019年的8,061.01億增長到了2024年的17,816.67億，6年間翻倍，這是中共增加非稅收入的最大指望。

自2022年以來，在財政壓力下，中共加大力度搞國有資源（資產）有償使用收入，各地推進國有「三資」（即國有資源、國有資產、國有資金）改革。

例如，2024年安徽省非稅收入中的國有資源（資產）有償使用收入約739.5億元，同比增長約11%，遠高於同期其一般公共預算收入增速（2.6%）；吉林省今年前三季度國有資源（資產）有償使用收入增長59.9%；2024年湖北省非稅收入中的國有資源（資產）有償使用收入約677.9億元，同比增長約60%，今年更是提出「一切國有資源儘可能資產化、一切國有資產儘可能證券化、一切國有資金儘可能槓桿化」三項原則。

但是，這面臨兩大約束。一是政策和體制上的制約，雖然全國行政事業性國有淨資產55.4萬億元（截至2024年末），可當前真正能盤活、獲取收入的並不多，除非當局有根本性的政策突破；一是中國經濟形勢的制約，大環境不好，行政事業單位國有資產處置、出租、出借有多少人願意接手？

因此，雖然個別省份搞得熱火，但整體上並不突出。財政部數據顯示，今年前三季度，國有資源（資產）有償使用收入只增長了4%，而全部非稅收入為31,212億元，同比下降0.4%。到10月份，非稅收入總共33,126億元，同比下降增至3.1%。

由此看來，未來幾年的國有資源（資產）有償使用收入以及非稅收入，遠不樂觀。

結語

「十五五」期間，一般公共預算收入所包含的稅收收入和非稅收入，如上所述，難有大的增長。而政府性基金這一塊，受樓市泡沫破滅的拖累，預計「十五五」期間賣地收入將繼續萎縮，帶動政府性基金收入持續縮水。另一方面，公共預算支出和政府性基金支出仍將持續增長，收不抵支，窟窿將越來越大。這可不是中共所說的「財政緊平衡」，而是隨時引爆財政危機的財政高風險。如果「十五五」期間，「黑天鵝」或「黑犀牛」不期而遇，財政危機則斷無可逃，中共的統治也就懸了。